＂一把手＂腐败为何多发？如何破解监督难题？
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在我国查处的腐败分子中,有相当一部分是主要领导干部即“一把手”。主要领导干部掌握着党和人民赋予的很大一部分权力,同时又是本地区、本部门或本单位廉政建设的第一责任人,其作用和影响直接关涉到一个地区、部门或单位的清廉状况。党的十九届四中全会提出,要加强对主要领导干部的监督,破解监督“一把手”的难题。因此,对“一把手”腐败问题多发的原因与对策进行深入探讨是很有必要的。 权力配置不科学、监管不到位诱发“一把手”腐败 主要领导干部之所以频频落马,成为腐败的重灾区,固然与个人因素有关,但更深层的原因,则在于权力配置不科学、权力运行不规范、权力监管不到位,使少数主要领导干部能够凌驾于组织之上,甚至把手中的权力变为谋取私利的工具。 主要领导干部是一个地区、部门或单位的最高领导人,是集决策权、执行权和监督权于一体的重要角色。与此同时,主要领导干部受到的制约最少、监督最弱,因而产生的问题也最多。以选人用人为例,从中央到地方推行的民主推荐、公开选拔、集体表决、社会公示等干部人事制度改革,对于“一把手”的干部选拔任用权形成了有力的制约,但在推荐人选的取舍上、提拔干部的使用上、现任干部的调整上,“一把手”仍然具有较大的影响力。在长官意志面前,群众意见的征求、组织部门的考察、领导集体的决定,在有的地区、部门或单位,成了表面化的程式。 实际生活中,在有的地区、部门或单位,由于权力运行无一定规则、无一定章法,只要“一把手”作出决定,其他人就很难阻止,使“一把手”权力滥用具有较大的便利性。在对重大事项进行决策时,一些“一把手”通过选择会议时间、改变会议程序、隐瞒关键数据,甚至冒充上级意图等手段,达到操控决策的目的。经过这种操控的决策,损害公共利益,却因贴上了集体决定的标签而具有较大的隐蔽性,使权力滥用难以被及时发现和纠正。他们利用手中的权力党同伐异,能够顺水推舟的就收买拉拢,不肯同流合污的就打压排挤。这种上下勾结的利益共同体,一旦出事就成了风险共同体,以至于出现查处一案牵出一串、带出一片的现象。 在有的地区、部门或单位,由于权力监管不到位,“一把手”权力制约弱化。主要领导干部处于拥有绝对权力的地位,上级监督太远,下级监督太软,同级监督太难,法纪监督太晚,这使对“一把手”权力监督制约的整体效能弱化。主要领导干部缺乏监督制约集中表现在三个方面:一是对主要领导干部个人缺乏监督制约;二是对主要领导干部行使的权力缺乏监督制约;三是对与主要领导干部关系密切的人员缺乏监督制约。在这种情况下,如果一个地区、部门或单位的“一把手”蜕变为腐败分子,那么这个地区、部门或单位就会出现由腐败分子领导反腐败的现象,使反腐败大打折扣。 从实际情况看,我们党和政府对“一把手”并不是没有监督制约机制,作为党员领导干部,要受到党员的监督制约,受到党的代表大会、党的委员会和党的纪律检查委员会的监督制约;作为公民,要受到法律和道德的监督制约;而无论作为何种身份,都要受到社会公众和新闻媒体的监督制约。但事实上,在有的地区、部门或单位,所有这一切都没有构成对“一把手”有效的监督制约。 为什么组织的、法律的、舆论的力量都不能对“一把手”权力起到应有的约束作用呢?答案很简单,就是没有与之相对等、相匹配的监督制约权,没有权力制约。这正是为什么“一把手”的违纪违法问题严重、造成危害巨大的根本原因。 从制度机制上防止权力滥用 #p#分页标题#e# 有效治理“一把手”腐败,关键在于优化权力结构与权力配置,使权力关系明晰化、制度化、规范化,通过科学设计、严格规范、有效监控,创新“一把手”权力科学配置体系、规范运行体系、立体监控体系,从制度机制上防止权力滥用,为打造制度的笼子奠定坚实基础。 对优化“一把手”权力科学配置体系,笔者有以下建议:一是优化不同职能之间的权力配置。从调整权力结构入手,对权力进行适度分解,使决策、执行、监督职能适当分开,把强化监督制约的措施融入权力运行的全过程,使各项权力之间形成相互制约的链条,从制度上铲除“一把手”滋生腐败的土壤。二是优化不同层级之间的权力配置。从权力结构看,领导干部所处的权力层级不同,其权重也不同。由于权力总是作为一种体现主体意志的强制力量而存在的,要使监督制约取得实效,就必须让权力低位运行,使权力能够受到各方面的监控。因此,要合理配置领导班子及其成员的权力,构建副职分管、正职监管、集体领导、民主决策的权力运行机制。在“一把手”权力向领导班子副职分解的同时,实行分级决策、分级审批、分级管理,明确规定各个层级的职权范围,严格按照权力层级开展工作。在通常情况下,上级无权越级行使下级的权力,下级对于越级交办、违规操作等现象应坚决予以抵制。三是优化不同环节之间的权力配置。按照分段操作、流水作业的规程配置权力,使审查与批准、决定与执行、承办与监管等权力相对分离,切实杜绝财务一支笔、用人一言堂、权力一把抓等现象。 凡属方针政策的大事,凡属关系全局的问题,包括重大问题的决策、重要干部的任免、重大项目的安排和大额资金的使用,都必须由领导班子集体讨论决定。议题决策前,要书面通知领导班子成员酝酿,不得临时动议;在讨论决定重大问题时,所有成员地位一律平等,都有权充分发表自己的意见,在此基础上按照少数服从多数原则,实行一人一票表决制;如遇紧急突发事件未经集体研究先行处置的,事后主要领导干部应及时向领导班子成员通报;对于应由集体讨论决定的事项而未经集体讨论,直接由个人决定,应根据情况追究相关人员的责任。实行主要领导干部末位表态制度,在领导班子研究决定重大事项时,主要领导干部不得事先定调,必须在听取领导成员的意见后再归纳总结并表态。党政机关在对权力进行全面梳理的基础上,依法界定每个部门、每个岗位的职责权限,然后将职权目录、实施主体、法律依据、办理程序等以清单方式进行列举,并公之于众。通过推行权力清单制度,全面厘清党政“一把手”权力的底数,在权力入单的同时,编制权力目录和优化权力流程,确保权力只能在依法赋予的职责和权限之内运行,最大限度地压缩党政“一把手”行使权力的自由裁量空间,从而降低和减少权力滥用的几率。同时,严格落实党务、政务公开制度,让“一把手”权力在阳光下运行。 将“一把手”权力置于各级组织和人民群众的监督之下 在权力体系内部,“一把手”的权力要受到上级、下级和同级的监督制约,要受到代表机关、专门机关的监督制约;在权力体系外部,“一把手”的权力要受到人民群众、民主党派、社会团体和新闻媒体的监督制约;在权力的配置上,“一把手”的权力要适当分解,各项权力之间要形成制衡机制;在权力的运行中,“一把手”的权力要受到制度规范和责任约束。按照干部管理权限,强化层级监督,严格落实上级对下级的廉政谈话、考核讲评制度,及时发现和纠正各种倾向性问题;下级“一把手”出现严重违纪违法问题,要严肃追究上级组织和“一把手”的责任。领导班子成员之间要开展坦诚的思想交流,对存在的问题该提醒的要及时提醒,该批评的要严肃批评,该制止的要坚决制止。 #p#分页标题#e# 严格落实“一把手”任职期满轮换交流等制度,防止裙带关系网和既得利益链的形成。整合党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、民主党派监督、人民群众监督、新闻舆论监督的力量,使各种监督步调协同,手段互补,信息共享,形成对“一把手”的监督合力。坚持法纪面前人人平等、执行法纪没有例外,综合运用法律、组织、经济等处罚措施,加大对腐败的惩治力度,确保“一把手”位高不擅权、权重不谋私,使人民的权力真正用来为人民谋利益。 (作者为天津大学马克思主义学院研究员)（责任编辑：刘晓方） |
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