运用联合国安理会决议切断恐怖分子财路

本网讯  编者按:今年以来,中国发生了多起暴恐事件,各地先后展开了密集的反恐演练。事实上,恐怖袭击近年来在全球时有发生,并有愈演愈烈之势,恐怖主义已严重威胁全球的安全。从2001年的美国“9·11”事件,到2005年的伦敦地铁爆炸案,再到今年4月中旬尼日利亚恐怖袭击和绑架女学生事件,恐怖主义威胁日益增长,国际社会和世界各国为应对恐怖主义采取了多种措施。本版特推出“聚焦反恐”系列,从国际法和世界各国反恐法律制度的角度来介绍和评析世界如何向人类共同的敌人——恐怖主义宣战

何田田

反恐已成为我国安全的首要任务之一,而在反恐斗争中,应充分利用联合国安理会决议来切断恐怖分子的财路。

今年5月22日,应尼日利亚政府提出的申请,联合国安理会“制裁基地组织委员会”一致决定,将活跃在该国北部地区的极端宗教恐怖团体“博科圣地”增列入“基地组织制裁名单”,并将依据安理会相关决议对其实施有针对性的资产冻结、旅行限制和武器禁运等措施。尼日利亚之所以提出这样的要求,是因为“博科圣地”组织近年来接连制造了一系列严重的恐怖袭击事件,已造成数千人死亡。今年4月,“博科圣地”的武装人员在尼日利亚东北部奇博克镇一所中学策划和实施了骇人听闻的恐怖暴力事件,杀害教师并绑架了270余名女学生。

安理会反恐制裁的由来

其实,联合国安理会通过决议制裁国际恐怖主义早已不是什么新鲜事。早在1999年10月15日,安理会就通过了针对阿富汗塔利班的1267号决议,认定塔利班在阿富汗的活动对国际和平与安全构成威胁,对那些与本·拉丹、塔利班以及基地组织有关联的个人或者组织实施包括冻结资金账户在内的措施。“制裁基地组织委员会”最早就是在那个时候成立的。随后,安理会又通过了一系列旨在调整和加强1267号决议制裁制度的相关决议,其中包括1333、1390、1455、1526、1617、1735、1822、1904和1989号决议,并建立和保持一份与本·拉丹、塔利班以及基地组织有关联的个人或者组织的综合名单,作为实施制裁的基础。这份名单就称作“基地组织制裁名单”。

现在,这份基地组织制裁名单载列的是与基地组织有关联的个人、团体、企业和实体的名字。2002年9月11日,“东突厥斯坦伊斯兰运动”列入了基地组织制裁名单。而现在的制裁基地组织委员会,由安理会15个成员国组成,定期举行正式和非正式的会议,以协商一致方式作出所有的决定。

制裁基地组织委员会是根据安理会决议行事的,而这些决议都是安理会根据《联合国宪章》第七章通过的。安理会是联合国体系内唯一有权依据《联合国宪章》采取行动维护国际和平与安全的机构。安理会根据《联合国宪章》第七章采取行动,首先是建立在第39条这一“入门”条款上,即判定存在“威胁和平、破坏和平或侵略行为”的情况后,安理会才得以进入具体的行动措施当中。国际恐怖主义行为已对国际和平与安全构成了重大威胁,安理会根据《联合国宪章》第七章实行强制性制裁是为了对某一实体施加压力,在不诉诸武力的情况下迫使其遵守安理会规定的目标,以维护国际和平与安全。

行之有效的“聪明”制裁

安理会在一系列反恐决议中通过的制裁措施可谓相当有效。以资金冻结措施为例,凡是列入“基地组织制裁名单”的个人或实体都无法获得任何形式的资金、金融资产或经济资源。而且不但是这些名单中的个人或实体,甚至连带任何代表他们行事的人或按照其指示行事的人都无法得到任何形式的资金支持。为什么要对恐怖组织和恐怖分子进行资金冻结?因为资金是恐怖组织和恐怖活动的血液,离开资金支持,恐怖组织和恐怖活动将成为无本之木、无源之水。从组织、策划恐怖活动,到建立恐怖训练营地,招募、培训恐怖活动人员,再到煽动实施恐怖活动,无一不以转移或者使用大量的资金为基础。而经济全球化、金融自由化及金融交易受各国法律严格保护等因素又大大便利了恐怖犯罪活动融资以及恐怖资产的全球流动。因而,阻断恐怖活动组织的经济来源和削弱恐怖活动组织或人员的经济实力是打击和预防恐怖主义行为十分重要的手段。

以1267号决议为中心所确立的制裁机制已经成为安理会反恐制度的重要组成部分。当中最重要的特点是安理会的这些决议刺破了国家的面纱,直接且具体地针对个人或实体。安理会为实施决议建立起来的制裁基地组织委员会,既负责执行、监督各国履行决议的情况,又向安理会报告工作和提出意见和建议,使得决议内容能以“看得见”的方式实现。

世界各国积极响应

安理会的决议代表着国际社会的外交抉择,联合国各成员国应在其领域内落实。由于决议通过的制裁措施并不具有直接的执行性,如资产冻结就属于强制性的金融制裁措施,需要以各个国家的国内法程序作为执行保障。为了迅速响应安理会的要求,一些国家(如法国和西班牙)根据现行法律法规执行了冻结的规定,授权行政当局采取必要的行动来回应安理会决议；另一些国家和地区组织为此专门制定了新的法律法规,如意大利于2001年签署了《关于违反针对阿富汗塔利班组织采取的措施的制裁规定》的第353号法令,并经过议会批准转化为正式法律；俄罗斯于2002年和2004年制定和修正了《反洗钱和恐怖融资法》,朝着综合性的反洗钱和恐怖融资的法律机制发展；欧洲联盟理事会也根据不断调整的“基地组织制裁名单”,颁布理事会条例规定,在欧盟层面直接执行安理会决议。具体而言,各国还需要决定是否应当在这方面采纳拟订名单办法(作为对安理会颁布的名单的补充)。

应当指出,安理会决议不要求使用名单,各国可根据个案情况而不是根据名单来执行决议关于冻结资产的规定。此外,还必须决定在何种情况下可以采取冻结行动以及在采取任何冻结行动之前是否要求有法院命令(如果没有名单),或者是否在获得法院命令之前可由警方决定暂时冻结。

各成员国在国内立法和执行方式上虽不尽相同,但国家对待恐怖主义的一致态度和对安理会决议的普遍遵从是反恐制裁机制取得成功的核心因素。

我国切实履行安理会决议

自上世纪90年代以来,安理会已先后通过了以1267号决议为代表的多个反恐金融制裁方面的决议,均要求所有国家“毫不迟延”地冻结制裁名单所列个人或实体的资产。我国是安理会常任理事国之一,也是深受恐怖主义祸害的国家。我国不仅参与了每一个反恐决议的通过,也积极地推动每一个反恐决议的实施,更担负着执行安理会反恐决议规定的国际义务。

至今,我国已通过《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》等相关法律文件,创设了涉恐资产冻结制度,这些都有利于我国开展反恐国际合作。打击恐怖主义,冻结资金、切断财路等强制措施只是反恐链条中的其中一环。恐怖主义是全球性的挑战,是对国际和平和安全的严重威胁。在通往和平与世界安全之路上,各种小径和大道纵横交错,而联合国安理会是其中最主要的“大道”,这已经成为国际社会的共识。行进在国际社会共同的相互交错且崎岖不平的安全之路上,我们必须要认识到前进的紧迫性和重要性,对待恐怖主义要采取“零容忍”的态度,切实履行安理会决议,积极参与国际反恐合作,充当一个有担当的大国。