“权力清单”正是党风廉政建设和反腐败基础

[主持人]网上现在关注度比较高，讨论比较多的，是反腐和改革的关系。有分析认为，反腐败要为改革扫除障碍、创造良好条件，如果改革进展缓慢，反腐败成效也会大打折扣。反腐和改革之间的关系是什么？如何调整二者关系才能相辅相成、彼此扶持、形成合力？党风廉政建设和反腐败斗争在全面深化改革的目标和部署中处于什么样的地位和意义？

[聂高民]改革需要反腐败的机制来做保障，但是反过来说，反腐败也需要中国的制度建设，这个制度建设和整个制度的基础也是相关联的。因此，这两个方面是相互促进的。我讲两个现在改革的目标，跟反腐败制度建设关联性还是很大的。第一，如何能够做到使市场起决定性作用。这一块就需要反腐败机制来做保障。市场经济基础是在于公平竞争，它的活力就是它是市场主体之间竞争产生的，但是这个竞争如果是不平等的，这个活力就会产生问题。市场本身有自己的制度建设，但是有一个很重要的方面就是要斩断权钱交易。刚才已经说到倚公、傍官，如果这个行为面比较大，那市场的公平竞争体系是建立不起来的，而且会扭曲很多经济关系。当然这里面会涉及到一些其他方面的改革，比如对于市场准入，如何使它能够统一、公平，能够有一个更适合的标准，这都是很重要的。官与商的一些纽带，官商不是不发生关系，那政府和市场也可以说是官商关系，但是这里有一些体制需要深化改革，让它进一步规范化、可控化。比如说国有资本如何进一步能够提高效率的同时，能够把国有企业推向平等竞争的状态，三中全会已经提出了一系列改革措施，比如管资本为主实现国有资产管理体制的改革。要达到什么目的呢？从经济角度来说，就是要把资本还原为资本，企业还原为企业，让市场在要素视角是一个同质的、公平的一种性质，这样才能产生公平竞争。从纽带上来讲的话，他就会弱化某种官与商的一种纽带，这个纽带主要靠什么？主要靠管资本为主，来把这个体系规范化。这个建设当然还是一个过程，虽然现在地方和中央都有一些声音，有的地方已经率先出台了一些方案，这个改革从公平竞争的角度来讲也是必须的，这是一个方面。

第二个方面就是转变政府职能，这个也是和反腐败相关联的。现在转变政府职能要求是政府过多直接配置资源的领域退出，因为这种领域既不利于市场发挥作用，又容易产生腐败，它是一个温床。我们有时候行政的自由裁量比较大的情况下，一方面要加强规范化、制度化、程序化的建设，使某些行政行为给人一种可预期性，现在有些东西弹性比较大，弹性比较大的时候，虽然谈不上什么腐败，但是肯定会有某种选择，那你选择的依据是什么呢？为什么就是这家企业而不是那家企业呢？一种是改革制度的建设，同时反腐的推进，有利于推进改革的这一块建设，让中间这块可以谋取利益的东西让它不能再谋取或者谋取不了，或者不敢再谋取的情况下，这就有利于改革加快制度建设。这是从反腐和市场决定这样一个关系，我觉得是很重要的。

当然，还有党风廉政建设和反腐败与国家治理体系现代化的关系。其实国家治理体系现代化包括了政府治理、社会治理，它的基础也有市场决定这样一个市场经济体系，这是一个综合体系。和反腐有关的有几个问题，比如法治政府，这次改革中间提出来，和反腐也是有关系的，比如说我们提出两个清单，现在我讲两个清单一般都是从经济角度来考虑这个问题，事实上这和反腐关系是很大的。你要公布你的负面清单，也就是说你审批的事项和限制一并公布出来，那剩下的东西就是不需要你管的，我们现在有很多东西都是模糊的，这就需要一条一条来界定。负面清单和权力清单是相关联的。从权力清单角度来讲就是你有什么权力要公布出来。其实从法治理念来讲，将来能不能达到法无明文不为禁。我看现在有这个趋向，也不一定能达到这个效果，但是这个理念慢慢会生长起来。政府权力清单背后也应该有一个东西，因为我们一直在要求政府是要授权的，从政治角度来讲，政府的权力都是人民给的。但是从法律角度来讲，你还要有具体依据，你说人民给的，也不能说自己想做什么都解释什么，因此就需要有一个法律的权力。我们国家公布的行政许可法也是有这个规定的，因为政府自身不能给自己设定权力，比如哪个部门，你凭什么有这个权力，你必须要有高于你的地方授予给你，你才能有，这个权力清单要达到这个水平。就是公布这个权力清单以后，谁授权你了，有没有法律依据或者有没有法规依据？这是一个“懈怠治理理念”，也是反腐败的基础，也是经济发展、社会进步的制度。

跟这个相关的，我觉得还要树立一些现代法制理念和现代治理理念。这里最主要的，我觉得从政府来讲还有一个权力和责任，这些体系应该体系化、对等化，也就是说权力和义务是相平衡的，你要享有权力，也要承担一定的义务。政府的话，你要行使你的权力，那你就要相应承担对等的责任。这就是权责一致，权力和义务对等。这既是一个现代政府治理、社会治理、国家治理，同时也是反腐败所要依存的一种制度基础。我们的政府，比如说他要接受监督，要阳光化，要承担一定的责任，我们也要看一下这个权力所对应的责任是什么，现在经常出现的情况，比如要协调什么事，要说这件事有多少有权的部门，这个可以点出好多来，但是难的是究竟谁对这件事承担责任，这个难度就比较大。从上下层级来讲也有这个问题，往往我们的趋向是把责任往下移，权力会往上收，这就会造成一种权责不对等的状况。这是权力和责任，需要转变职能，一个现代政府体系的建设来推动改革。

对企业和公民来讲，我们要充分保障他的权利。比如说市场权利，也包括对政府的监督权利，但是同时这些权利相对应的义务是什么也要搞清楚。比如说搞纪检工作的，你欢迎各种各样的举报，但你们肯定不欢迎什么呢，就是你这儿不能是一个不顾事实的诬告，也不能是一个诽谤性的东西，这在任何国家都是不允许的，这就是权利和义务。我们还有一些观念，现在之所以说治理某些不正之风难度比较大，就是潜意识里会有一种什么东西呢？就是我们叫做法不责众。我觉得将来一个真正制度的建设，新出台一个东西一定要守住，要守不住的话，这种观念就会蔓延到其他领域。我觉得要使一个制度执行的好，还是要明确一些最基本的法治理念。第一，要坚决执行。第二，要明确规定不涉及既往。现在很多规定好象没有说清楚，你是对这个规定之后的行为呢，还是反过来要追诉前面的行为呢？有时候又跟前面的法不责众联系起来，反而出现一些混沌的状态，这是法治理念的一些建设问题。当然还有跟现在治理体系相关联的，比如财政制度，财政制度和反腐败最关联的还是公开透明一个完整的体系。我们现在有一些财政的措施可能还会继续出一些东西，包括“三公”经费具体怎么划定，怎么公开。但从体制上来讲，要研究一些大的、完整性的东西，财政收入构成包括土地出让金怎么使用，包括预算外的，怎么保证它的完整性，同时保证预算的科学性和可监督性，这个还要形成一个科学的体系。

[高波]聂老师讲的很好，我印象很深的是聂老师讲的政府给猫喂鱼的故事。我也讲一个故事，打个比方说，全面深化改革像一场高水平的足球比赛，那你肯定需要有高水平的运动员，就是市场主体。但同时现代足球比赛当中有一个非常重要的角色，裁判员。就是运动员和裁判员的关系，在某种程度上我们可以类比为纪检监察机关和全面深化改革各个主体的关系。裁判员的角色和义务是什么呢？你有你的权力，你有你的责任，你不能越位，也不能缺位。比如说有犯规了，有人服用禁药了，那你必须及时、准确的亮黄牌、亮红牌，甚至是终止比赛，甚至对个别人进行禁赛甚至是终身禁赛。裁判员的工作和角色定位就像纪检监察机关为改革保驾护航，这样一个过程可能叫异曲而同工，殊途而同归。