应急预案如何从对付检查转向切实好用

　　中国人民大学危机管理研究中心主任　唐钧

　　《法制日报》记者　　　　　　　　　　赵丽

　　对话动机

　　近日,国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》。办法一出台就引起了社会关注。有专家指出,办法首次从国家层面明确了应急预案的概念。此次出台的应急预案管理办法还有哪些新意?在已经建立了《中华人民共和国突发事件应对法》、国家总体应急预案、国务院部门应急预案、国家专项应急预案以及各地方的应急预案之后,为何还要专门出台这样一部规定?《法制日报》记者与中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧展开了对话。

　　三大新意

　　精细化系统化引入风险管理

　　记者:有人认为,《突发事件应急预案管理办法》首次从国家层面明确了应急预案的概念。您如何评价此次出台的办法?您认为办法有何新意?

　　唐钧:首先,在《中华人民共和国突发事件应对法》中已有应急预案的提法和比较详细的规定,其中第17条明确规定“国家建立健全突发事件应急预案体系”,规定各级政府制定应急预案的责任。

　　国务院此次发布的《突发事件应急预案管理办法》,新意在于三方面。

　　第一,精细化管理,进行了预案的分类管理,规范了预案主体及其要求等。

　　第二,系统整合,强调部门和地区间联动,鼓励部门之间、地区之间的联动。

　　第三,引入风险管理,专门指出了风险评估的重要性,并视为预案编制的基础,也就是办法中的“编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行”。

　　记者:对于应急预案的重要性,有专家曾指出,有效的应急系统可将事故损失降低到无应急系统的6%,您是否认同这个观点?

　　唐钧:具体的数值不好估计,但应急系统的价值应该更大。应急预案的意义,是做好准备工作。这是应急管理的关键。

　　记者:能否介绍一下何为“应急管理”体系?应急预案在其中是否处于核心环节?

　　唐钧:关于“应急管理”体系的概念界定有多种版本。

　　狭义的应急管理强调是灾后的应对,目前需要向全面风险管理过渡。广义的应急管理体系是结合了风险管理的,是指预防预警——应对处置——灾后重建——风险文化培育,形成良性循环。

　　应急预案在此回路中,确实处于核心位置。一是可以阻止灾害发生、减轻灾害的损失；二是在灾害之后,总结经验教训的成果体现在预案上；三是培育风险文化的成果也体现在预案上。

　　记者:目前,我国已经建立了《中华人民共和国突发事件应对法》、国家总体应急预案、国务院部门应急预案、国家专项应急预案以及各地方的应急预案。有关部门为何还要出台这样一个专门的应急预案办法?

　　唐钧:预案可以阻止灾害发生、减轻灾害的损失,这些作用已成为共识。同时不可否认的是,我国应急管理的“一案三制”进步明显、成果显著:形成了“纵向到底、横向到边”的应急预案网络；“统一领导,综合协调,分类管理,分级负责,属地管理为主”的体制；“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的机制；有法可依、有法必依的法制。

　　从国际趋势来看,目前的应急管理将面临一系列的困境:应急管理目前的发展,能否扭转社会损失增大的格局；集中力量办大事的应急管理体制,能否应对综合风险；应急管理部门的条块架构,能否满足社会“平安城市”的需求；全能型的应急管理模式,能否满足公众“全找政府”的需求；应急管理的能力配备,能否满足过高的目标设置；常用应急管理策略和手段的失灵失效,能否及时更新升级；社会的危机隐患增多,管制手段能否满足实际需要；专业技术的期望过高,运行成效能否切实得到提高；应急管理的专业人力资源不足,各项能力能否全面达标；危机公共关系的经验较少,舆论工作能否达到预期等。

　　应急转型

　　从“撞击-反应”到危机全程管理

　　记者:那么,从我国应急管理体制的发展过程以及建立情况来看,是否可以说应对危机的方式已经从被动的“撞击-反应”式危机处置逐渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理?

　　唐钧:我国目前的应急管理模式还处于转型期模式。以往传统的应急管理模式是由政府有关部门进行主导,甚至是有关部门按自己的日程办事。

　　随着时代发展,应急模式也在根据社会需要发生转变。在危机状态下,应对主体所获得的信息往往不全面、不精确,不足以支撑决策。主体的信息不对称问题可能直接导致决策的变动、口径的前后矛盾等一系列问题。因此,信息不对称确实在很大程度上客观影响着科学决策的水平。而与此同时,越是在紧急状态下,危机越是复杂,社会各界对于应急主体全面解决危机的需求和预期越高,包括对速度的要求和对效果的要求,并通过各种渠道向负责部门施压,这就容易产生危机“并发症”和“社会倒逼”的情况。

　　现在转型期的模式开始逐渐以群众为中心,但仍旧欠缺理性。

　　记者:是否可以这样理解,目前的应急模式仍然亟待改进?

　　唐钧:我们的应急管理模式需要向理性的模式发展。理性模式是在政府有关部门的主导之下,社会协同以及公众参与的多主体各负其责的模式。政府内部是“全员型”危机管理,全员防范可能导致危机的风险,全员开展阻止危机爆发的工作。社会则是“全民型”危机管理,对于死伤和经济损失为主的危机要综合防灾减灾,积极救援救助,还要群防群治,自救互助；对于社会负面影响和社会恐慌的危机要疏导社会矛盾,畅通维权渠道,还要引导全民遵纪守法；对于信任危机要善于应用媒体和舆论,全方位、立体化沟通,还要建立健全社会动员机制,社会有效协同、公民有序参与。

　　而此次颁布的办法,实际上就具有让多主体各负其责的作用。我认为,科学的应急需要“常态化管理、制度化运行、全社会参与”。

　　加强问责

　　“备而不练一编了之”亟待改变

　　记者:根据办法,各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等均要制定应急预案。但不可否认的是,要求制定应急预案并不是首次提出。那么,目前各地应急预案的制定处于什么情况?

　　唐钧:在现实操作中,难题之一是分散的专项预案多,但是灾害却大多数具有连锁反应和综合性,难以用一部预案来应对；难题之二是下级部门往往照抄照搬上级的预案,缺乏实操性。

　　记者:如何解决预案长期备而不练、一编了之的问题?

　　唐钧:应急预案必须结合实际使用才有生命力。

　　应急预案应从以前的“对付检查”向“切实好用”过渡,并且最终发展为“日常使用”。此次办法能起到一定的推动作用。

　　记者:办法对于应急预案如何制定进行了详细说明以及介绍,但地方有关部门、基层组织、企事业单位、社会团体等,是否有这样的人力等进行应急预案的制定?

　　唐钧:应急预案体系需要统一和规范的管理,需要与应急管理体系契合,并成为部门的制度。但是,预案规范的基础上,具体的精细化修改完善,最好由具体的预案使用者和实施者,根据具体情况来实施和操作。

　　记者:在《中华人民共和国突发事件应对法》中,规定了相关应急不及时等的法律责任,但在我国的突发事件应对中,问责机制似乎并不完善。那么,如何才能使得办法的各项规定落到实处?

　　唐钧:在危机管理的事故处置和责任追究过程中,由于缺乏制度层面的责任所有权认定和有效的问责机制,难以实施对相关责任主体的问责,绩效管理体系的不健全也使得应急管理的效果评价未能落到实处。

　　因此,强化绩效管理和有效问责已成必然。通过确立各管理主体的责任所有权和健全问责机制,明晰管理责任,实现对相关失职主体的责任追究,同时要制定系统的、全面的绩效管理标准,严格进行考核,确保应急管理的各项工作得以落实,各部门、各机构充分发挥自身的作用,既要实现应急管理的目标,又要便于监督和问责。

　　危机管理时往往在联动和协调方面问题频发；由于机构重叠和多头管理的职责交叉,或缺乏负责的专门主管部门等多种问题,往往导致应对时缺乏有效的协调和沟通,无法高效衔接和配合。为此,一方面要优化联动的机构设置和机制设计,另一方面还要强化针对协调的考核和问责。