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中国控烟十年成效甚微:烟草局官员曾放言称控烟卖国

2014-05-30 12:07来源:半月谈浏览:手机版

本网讯  今年5月31日是第27个世界无烟日。烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。我国于2003年11月签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)——首个限制烟草的全球性公约,至今已有10年。我国履约情况如何?

中国烟民数量已超3亿

控烟至今已10年,我国吸烟率仍然居高不下。英国医学杂志《柳叶刀》在2012年发表的一项研究中表明,中国吸烟者人数以3.01亿高居各国之首,并就烟草流行病将带来极高的健康和生产力成本发出了警报。

另据中国控制吸烟协会常务副会长许桂华介绍,10年间,全球烟草产品销量下降10%,我国却上升了41.8%,增速全球最高。

《柳叶刀》的这项研究对收集的14个中低收入国家以及英国和美国的烟草使用数据进行了比较。调查发现,中国吸烟者人数世界第一,一半以上的中国男人吸烟,男性吸烟者人数也是世界第一(2.881亿)。中国女性虽然吸烟率不高,仅为2.4%,但是吸烟人数高达1260万人,位居世界前列。

近年来,吸烟人群低龄化现象日益突出。不论校园周边、家庭中还是网络空间,烟草时刻诱惑着青少年。中国疾控中心《2014中国青少年烟草调查报告》显示,我国13至15岁在校初中学生吸烟率为6.4%,其中男生吸烟的占10.6%。青少年吸烟,会对其呼吸系统和心血管系统带来严重损害。他们当中,80%的人将与烟相伴终生。

2012年,原卫生部首次发布《中国吸烟危害健康报告》,这是我国第一部系统阐述吸烟危害健康的权威报告。报告称烟草使用是我国首位死因,每年大约100万人死于烟草相关疾病,到2050年每年死亡人数将突破300万。

《柳叶刀》的调查也显示,我国共计有7.4亿主要为妇女和儿童的非吸烟者遭受二手烟危害,每年二手烟夺去10万中国人的生命。

世界卫生组织西太平洋区域主任申秀英博士今年2月在北京接受媒体采访时表示,“应对烟草相关疾病,中国显然需要做得更多。”申秀英说,希望中国采取进一步措施,履行公约责任。

十年控烟成效甚微

《公约》对公共场所控烟、未成年人控烟、烟草包装、烟草广告等均作出规定。至今我国已经实施的控烟措施包括:制定法令,禁止未成年人吸烟或向未成年人出售香烟;结合“世界无烟日”,开展宣传教育活动。在烟草包装、烟草广告和公共场所控烟等方面,控烟措施则相对无力,未能强制要求烟草商在烟草包装上2/3的地方提供警示标语。

2011年年初,由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》(以下简称《控烟与中国未来》)指出,我国控烟效果的确微弱,与《公约》要求差距巨大,履约绩效得分很低,只有37.3分。

公开资料显示,2013年世界卫生组织对14个发展中国家进行控烟履约调查显示,中国履约得分位列第13名。而据世界卫生组织最新评估显示,中国在禁止烟草广告和促销工作方面为0分。

“学校周围不得卖烟”“不向未成年人售烟”等相关规定,也未被有效执行。中国疾控中心调查结果显示,64.3%的吸烟学生在学校周边可以买到卷烟;80.5%的吸烟学生在购买卷烟时没有因为年龄原因而被拒绝。

“中国2000年之前控烟还不错,1997年是高峰,从那之后就开始走下坡路。一个原因是主管部门不积极主动,决策层缺少一批热心控烟的人。”中国控制吸烟协会原副会长张义芳此前接受媒体采访时表示,中国政府已加入《公约》,但是实际行动不够。

以公共场所禁烟为例。尽管2011年我国政府将“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要,原卫生部也出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》,规定从当年5月1日起,室内公共场所禁止吸烟,然而公共场所“吞云吐雾”的现象仍然比比皆是。而且到目前为止,我国还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规。

虽然国家控烟立法迟迟不见踪影,但公共场所禁烟的地方立法正在加速。自2006年1月《公约》生效之后,颁布控烟立法的城市已逾10座。今年,一批地方版控烟禁烟新规也很受期待。《兰州市公共场所控制吸烟条例》1月1日起施行,《长春市防止烟草烟雾危害办法》于3月1日实施,北京市亦计划到2015年实现室内全面禁烟。不少省市陆续出台关于禁烟控烟的条例、法规,禁烟控烟有望迎来“黄金期”。

不过,地方法规也面临诸多困境:法律效力等级过低,公众对其权威的认可度有限;法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多,实际可操作性内容不足等。例如,作为全国第一个地方性控烟法规,至2013年,《深圳经济特区控制吸烟条例》实施14年来没有开过一张罚单,控烟法规形同虚设。

有专家认为,虽然许多地方都有控烟立法,但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”,还必须有全国性控烟法律。
    控烟背后的利益博弈

中青报近日发表评论说,吸烟及其危害无疑是一个重要的公共问题,控烟政策无疑是一项重要的公共政策。而政策制定涉及众多利益主体,它们从各自的利益出发,以各种方式相互发生关系。

据媒体报道,早在参加世卫组织的谈判时,国家烟草专卖局的一位官员就曾表示,“你们要控烟?我告诉你们,这是在卖国,你们是公务员,工资的1/10都是拿我们的钱!”

“控烟卖国论”固然可笑,但从中可以看出控烟背后的利益博弈。这位官员的惊人言论,主要是基于烟草对国家财政税收的贡献。《中国烟草业经济和财政效益再评估》撰稿人、中国社科院研究员余晖指出,烟草业对中国GDP的贡献不足2%,但对财政税收的贡献能够达到8%以上。2013年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元,比上一年增长约10%。全年上缴财政总额8161.22亿元,增长接近14%。时至今日,烟草行业一直都是纳税大户,在国家财政收入中的地位有增无减。

烟草行业有反对控烟本能。有媒体将这种本能总结为:“既体现在对《公约》履约时的消极,也体现在宣传上强调烟草业的经济意义,更体现在有意无意参与到整体性的控烟规划中,试图影响控烟政策的制定。”《公约》也提出,烟草业的利益与公共卫生政策之间存在无法和解的根本性冲突。

《控烟与中国未来》认为,烟草业阻挠控烟工作,是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

我国于2007年成立了由8部委组成的《公约》履约工作部际领导小组,其中工信部为组长单位,同时包括国家烟草专卖局、原卫生部、外交部等部门。其中,中国烟草总公司与国家烟草专卖局政企不分,合二为一。

工信部因其双重身份饱受指责。控烟与中国未来报告的主编之一、中国控烟办原主任杨功焕认为,“工信部既是主导部门,又管理着国家烟草专卖局,集两个对立的角色于一身,做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”,“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能,这是我国控烟最大的障碍之一”。控烟人士普遍认为,国家烟草专卖局站在烟草产业利益一侧,进行反控烟的活动。事实上,国家烟草专卖局的一系列举动无法不让人质疑。

国家烟草专卖局从2002年起正式立项开始研究针对《公约》的对策,并在2006年成书出版,即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。该书被指反对控烟立法、淡化吸烟危害、反对在卷烟包装上印刷健康警示图片,声称不需对《公约》要求的在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助等方面作出相应行动。控烟人士认为其有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

据媒体报道,在参加2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的《公约》缔约方第四次大会时,作为观察员的控烟专家吴宜群介绍,由20人组成的中国代表团中,有5人来自国家烟草专卖局,占代表团人数的1/4,而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人,且级别较低。在此次会议上,中国代表团曾试图阻挠通过《公约》第9和10条实施准则,这是涉及烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定。在遭到多数国家反对的情况下,最终中国代表团有前提地支持该准则通过。
    破除利益羁绊是控烟关键

要实现有效控烟,必须下决心处理好公共利益和行业利益之间的关系。控烟工程的本质,是公共利益与烟草巨头利益的博弈,其成败得失均牵涉多重因素。所谓造成禁烟失败的因素,究其本质来看,有个核心问题待解:各级政府准备以多大决心来禁烟。可以说,难不在“控烟”,而在“下决心控烟”。

工信部、质检总局于2012年12月发布的《中国烟草控制规划(2012-2015)》坦言,烟草税收是我国财政收入的来源之一,在国家财政收入中占有一定比重。对于地方财政来说,更是如此,比如烟草产业的税收占云南省全部税收的比例高达半数以上,烟草产业是云南“最重要的支柱产业”。许桂华介绍,一些地方政府本应是控烟禁烟的推行者,却变成了烟草购买者甚至推销者,起到了相当负面的作用。

事实上,坚定禁烟的决心也不难,只要算清禁烟是亏是赚就好。禁烟要算清两笔大账:一是经济账,二是健康账。

先算经济账。乍一看,烟草行业是各级政府财政收入的纳税大户,实行禁烟会损及经济发展和政府财力。其实不然。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授曾说,“虽然烟草产业在现阶段是‘纳税大户’,但是其付出的社会成本很大,‘净效益’已为负值”。统计数据显示,吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的缴税总额、就业贡献等价值总额,其社会净效益已由1998年时的正1.5亿元骤降至负数百亿元,而且在未来20年这种社会负效益还会增大。

中国社会科学院研究员赵建文对“红红火火”的烟草行业表示担忧。他认为,烟草产业应该维持目前的水平,慢慢地让它走下坡路,最后让它萎缩,烟草产业不能再成为我们国民经济的增长点,它应该是一个夕阳产业,慢慢地变成一个没有前途的产业。

再算健康账。经济利益再重要,也不能以牺牲民众健康为代价。考虑全社会长远的健康问题,必须全面禁烟,政府应该下决心,逐步破除利益羁绊,这才是禁烟的关键。申英秀认为,中国如果希望降低每年死于吸烟相关疾病的人数,就需要对烟草行业采取更加强硬的态度。

与此同时,避免烟草业对控烟的干扰也很重要。有学者建议从国家层面理顺控烟机制。中国工程院院士钟南山指出,相互矛盾的主体隶属同一部门,根本不可能严格执行控烟,要注意切断政府和烟草企业的利益链条;根本上推进我国控烟工作,首先要把烟草生产者、销售者和控烟组织分开。原卫生部部长陈竺曾表示,国家对烟草业一些欺骗性的宣传活动,要有严格的监管,只有这样控烟工作才能真正实现。

今年5月31日世界无烟日的主题是“提高烟草税”。据悉,提高烟草税是目前最有效最重要的控烟措施。研究显示,卷烟价格提高10%,中低收入国家的卷烟需求会下降2%-8%,放弃吸烟的成年烟民增加3.7%,放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%。虽然我国政府在2009年调整了烟草制品消费税政策,但除极少数高价烟外,其他卷烟价格都未发生变化,“调税不调价”未对烟草消费者构成实际影响。

中国医学科学院基础医学研究所教授、中国疾控中心原副主任杨功焕指出,理想的烟草税收应该占其零售价格的67%至80%之间,中国所属的世卫组织西太区国家和地区2010-2014控烟行动计划明确建议,到2014年,成员国和地区烟草税率应达60%以上。中国周边国家和地区也在逐步提高烟草税率,目前烟草税率缅甸为75%;泰国为79%;印度为72%,新加坡为64%,日本61%,而中国目前的烟草税率约为43.4%,远低于全球的平均水平。

江苏省盐城市疾控中心主任沈进进认为,“以税控烟”既可为国家增加财政收入,又能减少人群烟草消费量,对价格依从性高的青少年而言,意义更大,有着“一箭双雕”的效果。

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